Категория: Руководства
Вполне понятно, что в условиях, когда многие постановления учредительных договоров представляются дискуссионными или спорными, использование такой процедуры не только могло затянуть на весьма длительный срок ратификацию, но и способно было поставить под сомнение саму возможность их введения в действие. На такой риск участники межправительственной конференции пойти, конечно, не могли. Поэтому в ходе работы межправительственной конференции было принято другое компромиссное и значительно более простое предложение. Были сохранены учредительные акты в том виде, в каком они действуют. Участниками МПК был разработан текст Амстердамского договора, вносящего поправки во все предшествующие учредительные акты о создании Европейских сообществ и о создании Европейского Союза. Одновременно решено было, что Договор о Европейском Союзе и договоры о Европейских сообществах будут упрощены путем исключения устаревших положений и введения новой последовательной нумерации статей учредительных актов. В свою очередь сами такого рода консолидированные тексты подлежали опубликованию в качестве приложения к Амстердамскому договору.
Таким образом, речь в данном случае шла не о новых текстах, подлежащих ратификации, а всего лишь о публикации двух текстов, которые не вносят изменений в ранее действующие договоры, а лишь упрощают их и учитывают те поправки, которые вносятся Амстердамским договором.
Амстердамский договор, как и другие важнейшие учредительные акты, за исключением Договора о ЕОУС, содержит указание на то, что он заключается на неограниченный срок (ст. 3).
Одна из особенностей учредительных договоров, в том числе и Амстердамского, состоит в том, что они нередко содержат положения программного характера и постановления с отложенным сроком исполнения. Это касается, например, многих положений, определяющих функционирование ЕВС. Такого рода постановления должны быть приняты во внимание при решении вопроса о действии норм европейского права во времени.
Вступление в силу норм вторичного права зависит от правового режима самого источника права и характера положений, непосредственно в нем закрепленных. По общему правилу, регламенты вступают в силу на 20-й день после их опубликования в «Журналь офисьель», если иное не оговорено в самом тексте данного акта. То же самое относится и к директивам общего характера, публикуемым в официальном издании. Что касается директив, адресованных сравнительно узкому кругу субъектов, и решений, принимаемых институтами Сообщества, они, как правило, вступают в силу с момента их нотификации. В директивах и решениях может указываться срок действия или срок, в течение которого предписание, содержащееся в данном акте, должно быть исполнено.
Решения Суда Европейских сообществ вступают в силу с момента их принятия.
Международные соглашения Сообществ вступают в силу в соответствии с положениями международного права и указаниями, содержащимися в самих соглашениях.
Пространственные пределы действия европейского права. Действие нормы европейского права в пространстве неразрывно связано с такой категорией, как территория Европейского Союза.
Согласно Договору о Европейском Союзе, последний обладает своей собственной территорией, которую образуют территории государств-членов Союза. Это означает, что национальная территория государств-членов, находящаяся под их суверенной властью, одновременно является составной частью территории Европейского Союза. Конечно, юридический статус этой последней далеко не полностью аналогичен статусу национальной государственной территории. Европейский Союз не обладает суверенной властью в отношении этой территории, он не вправе вести переговоры относительно территориальных изменений, он не может пересматривать территориальные границы Европейского Союза. Однако Союз может регулировать пространственную сферу применения европейского права посредством установления изъятий и ограничений.
В том, что касается определения пространственных пределов действия европейского права, наличие или отсутствие у Союза суверенной власти в отношении территории не имеет существенного значения. Дело в том, что в целом территория Европейского Союза, независимо от ее конкретного статуса, будет всегда являться потенциально пространственной сферой действия европейского права. Это обусловлено в первую очередь тем, что, согласно общим принципам этой системы права, нормы европейского права имеют прямое действие и, следовательно, подлежат применению на территории всех государств-участников.
Внешнюю границу Евросоюза образуют границы государств-членов с третьими государствами или границы, отделяющие соответствующую территорию от открытого моря. Определение понятия внешних границ Европейского Союза имеет существенное юридическое значение, в частности в том, что касается создания единого внутреннего рынка. Именно внешние границы Европейского Союза являются одновременно границами Таможенного союза, созданного Европейским Сообществом, с момента его возникновения. Однако вопрос о границах ЕВС должен решаться на базе тех же принципов, с учетом того факта, что не все члены Союза являются одновременно членами ЕВС.
Сложный состав национальной государственной территории проецируется и на территорию Европейского Союза. Иначе говоря, в состав территории Европейского Союза входят в принципе все те территориальные зоны, которые находятся под юрисдикцией, под суверенитетом государства-члена Союза. Применительно к Европейскому Союзу можно говорить о том, что европейское право должно действовать и на так называемой плавающей или летающей территории, на объектах, принадлежащих государствам-членам или Европейскому Союзу в целом и находящихся в открытом море, в воздухе над открытым морем или в космосе. Однако некоторые проблемы, связанные со сложной территориальной структурой отдельных государств-членов, все-таки существуют, и полный автоматизм распространения норм европейского права на всю территорию государств-членов места не имеет.
Особенности территориальной внутренней структуры отдельных государственных образований могут самым непосредственным образом влиять на пространственные пределы действия норм европейского права. Так, Французская Республика, согласно национальной Конституции 1958 г. состоит из Франции – метрополии, заморских департаментов и заморских территорий. Статья 227 Договора о ЕС предусматривает три разных по своему характеру правовых режима, применяемых к названным категориям территорий.
Европейское право в полном объеме действует лишь во Франции-метрополии. Применительно к заморским департаментам Совет, принимая решение квалифицированным большинством, по предложению Комиссии и после консультации с Европейским парламентом устанавливает специальные меры, имеющие целью определить условия действия постановлений, содержащихся в учредительном договоре. Аналогичная оговорка распространяется также на Азорские острова, Мадейру и Канарские острова.
Особый статус устанавливается для заморских территорий находящихся под управлением государств-членов Европейского Союза. Перечень соответствующих заморских стран и территорий дан в Приложении 2 к пересмотренному тексту Договора о Европейском Сообществе. Он включает в себя такие территории, как Гренландия, Новая Каледония, Французская Полинезия, Сен-Пьер и Миккелон, Голландские Антильские острова и ряд других. Всего в этом перечне значится 21 территория.
Таким образом, в рамках Европейских сообществ и Европейского Союза действует общий принцип, устанавливающий, Что территориальная сфера применения европейского права определяется внешними границами Сообществ и Союза. Вместе с тем, характеризуя действие европейской правовой системы, следует принять во внимание специфику правового режима отдельных категорий территорий государств-членов.
ТЕМА№4: КОМПЕТЕНЦИЯ И СФЕРЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
1. Правовой статус Европейского Совета.
2. Статус Совета Европейского Союза.
3. Полномочия Совета Европейского Союза.
4. Порядок работы и принятия решений в рамках Совета Европейского Союза.
1. Правовой статус Европейского Совета.
Европейский Совет — высший орган политического руководства Европейских сообществ и Европейского Союза. В его состав входят главы государств или правительств стран-членов, возглавляющих исполнительную ветвь власти, а равно Председатель Европейской Комиссии (поскольку почти все государства — члены Союза являются странами с парламентарными формами правления, они представлены главами своих правительств. Исключение составляет Франция, по Конституции которой ответственность за ведение внешних сношений возложена на Президента Республики. Однако в условиях несовпадения президентского и правительственного большинства наряду с Президентом Республики в работе Европейского Совета принимает также участие премьер-министр. Каждого члена Совета в период проведения сессии сопровождает глава ведомства иностранных дел, а Председателя Комиссии — член Европейской Комиссии, выполняющий аналогичные функции.
Решение о проведении периодических встреч глав государств и правительств членов Европейских сообществ было принято в 1974 г. на саммите в Фонтенбло. Как явствовало из Публикованного коммюнике, руководители шести государств-членов решили встречаться не менее трех раз в год для обсуждения наиболее важных вопросов развития Сообществ, особенно в тех случаях, когда согласованное решение не было принято на уровне институтов. Одним из оснований для периодических встреч руководителей шести государств стала ссылка на необходимость координации и согласования внешнеполитических усилий, в то время как вопросы внешней политики формально не были отнесены к ведению Сообществ. Таким образом, решение о проведении периодических встреч должно было как бы дополнить сотрудничество государств, осуществляемое в рамках институтов Сообществ. Подобное решение не требовало обязательного внесения изменения в учредительные акты, для пересмотра которых установлена особо усложненная процедура. Кроме того, это же основание было использовано для придания саммиту особого статуса, исключавшего его инкорпорацию в систему институтов, предусмотренных учредительными актами. Официализация периодических встреч руководителей государств — членов Сообществ была осуществлена только в 1986 г. Существование Европейского Совета в качестве высшего органа политического руководства закреплено в Едином европейском акте. Формула повторена и в Договоре о Европейском Союзе.
Отнесение Европейского Совета не к институтам, а к органам политического руководства имело весьма важные юридические последствия. Решения Европейского Совета носят политический, а не правовой характер. Соответственно эти решения не являются нормативно-правовыми актами, они могут быть обязательны только для государств-членов, а не для частных лиц, а равно не подлежат в силу самой своей природы оспариванию в судебном порядке. Решения Европейского Совета — это по своему характеру директивные указания, коим должны следовать и коими должны руководствоваться в своей практической деятельности правительства государств-членов.
Реальные полномочия Европейского Совета могут быть определены не на базе нормативных текстов, а в результате анализа практики его деятельности. Опыт подтверждает, что в рамках Европейского Совета принимаются все наиболее важные политические решения. Европейский Совет решает вопросы, связанные с переходом к тому или иному этапу развития, принимает решения, особо необходимые для разработки и введения новых учредительных актов, созыва межправительственных конференций, рассматривает и одобряет (или не одобряет) намечаемые программы развития, решает конкретные вопросы, связанные с приемом новых членов, определяет общие ориентиры экономического, социального и финансового развития Союза, рассматривает вопросы, связанные с формированием Европейской Комиссии (особенно при возникновении трудностей в поиске решений), осуществляет руководство внешней политикой и политикой безопасности, направляет и контролирует осуществление сотрудничества полиций и судов в уголовно-правовой сфере.
Практически Европейский Совет может принять к своему рассмотрению любой существенно важный вопрос жизнедеятельности и эволюции Сообществ и Союза. Этому, в частности, способствует формула, согласно которой на рассмотрение Европейского Союза передаются все спорные проблемы, не решенные на ином уровне, в том числе на уровне Совета. Не препятствуют такому порядку строгие правила соблюдения каждым из институтов закрепленной за ним компетенции. Этот принцип не нарушается, поскольку Европейский Совет своими решениями не вторгается в сферу компетенции отдельных институтов, так как речь идет не о нормативно-правовых актах, а только о директивных указаниях, о решениях политического характера. Их реализация и правовое оформление в случае необходимости будут осуществляться в соответствии с правилами процедуры функционирования о Европейском Союзе). Председательствует глава государства или правительства той страны, которая в соответствии с учредительными договорами осуществляет в данный период председательствование в Совете. институтов и порядком принятия нормативно-правовых актов.
Заседания Европейского Совета собираются не менее двух раз в год. Возможен также созыв внеочередных сессий. Именно на этих заседаниях принимаются наиболее важные решения, которые дают необходимый побудительный импульс развитию и определяют общие политические ориентиры, коим следуют Сообщества и Союз (ст. Т Договора Соответственно заседания Европейского Совета по общему правилу проходят на территории той страны, к которой принадлежит председательствующий в Европейском Совете. Он же обеспечивает созывы заседаний Европейского Совета, как очередных, так и внеочередных, а равно подготовку всех необходимых документов и материалов.
5. ЕВРОПЕЙСКИЙ СОВЕТ
Европейский совет — высший орган политического руковод ства ЕС. Его статус и назначение определены непосредственно в учредительном договоре. Согласно ст. 4 Договора о ЕС «Ев ропейский совет дает Союзу необходимые для его развития по будительные импульсы и определяет для него общие политиче ские ориентиры». Европейский совет можно квалифицировать как верховную инстанцию Союза. Он не только принимает ре шения, ориентирующие развитие Союза, но и разрешает возни кающие политические коллизии, в частности между института ми или если решение не было найдено в рамках Совета
Весьма важны структурные изменения. Главное из них — уч реждение поста Постоянного председателя Европейского совета. Он избирается членами Европейского совета сроком на два с по ловиной года с правом однократного переизбрания. Избранным считается кандидат, получивший поддержку квалифицирован ного большинства голосов. Пост Постоянного председателя не совместим с национальным мандатом. Возможна также досроч ная вакансия поста главы Европейского совета. Она имеет место как в силу естественных причин, так и в том случае, если конста тируются серьезные упущения в его деятельности. На основе до говорных текстов трудно, конечно, судить о реальной роли По стоянного председателя. Тем не менее его уже до ведения в силу Лиссабонского договора стали именовать в литературе главой ЕС. Политическая борьба, развернувшаяся вокруг замещения этого высокого поста, свидетельствует о том, насколько важное значение ему придают государства — члены ЕС.
Полномочия Постоянного председателя определены в учре дительном договоре в самой общей форме. Он собирает два раза в семестр очередные сессии Европейского совета. Возможен также созыв внеочередных сессий по инициативе как Председа теля, так и государств-членов. Глава Совета председательствует на его заседаниях. Он обеспечивает их подготовку, при этом важно, что эта функция в действительности может иметь очень большое значение для организации работы Европейского сове та, поскольку достижение консенсуса при принятии его реше ний в значительной мере будет зависеть от активности и способ ностей Постоянного председателя.
Выборы этого высокого должностного лица ЕС состоялись в ноябре 2009 г. Они были закрытыми, хотя позиции отдельных государств и круг кандидатов были определены заранее. В итоге победу одержал представитель Бельгии, занимавший ранее пост премьер-министра этой страны. Пока главной его заслугой по считали умение находить компромиссные решения по спорным вопросам.
С учетом изменений, предусмотренных Договором о рефор ме, можно определить состав этого высшего политического орга на ЕС. В него входят Постоянный председатель, главы государств и (или) правительств государств — членов ЕС, являющиеся либо носителями исполнительной власти, либо возглавляющие ис полнительную ветвь власти. В состав Европейского совета входит также председатель ЕК. Евросовет решает сам, могут ли сопро-
вождать главу государства или правительства министр, ответст венный за внешнюю политику или ведающий в составе прави тельства вопросами ЕС. В работе Европейского совета участвует также Высокий представитель по ИДПБ.
Решение о проведении периодических встреч глав госу дарств и (или) правительств членов Европейских Сообществ было официализировано в 1974 г. на саммите в г. Фонтенбло (Франция). Руководители шести государств-членов решили встречаться не менее трех раз в год для обсуждения наиболее важных вопросов развития Сообществ. Регулярность проведе ния таких встреч мотивировалась прежде всего необходимостью координации и согласования внешнеполитических усилий, по скольку вопросы внешней политики находились за пределами ведения Сообществ. Решение саммита формально не носило юридически обязательного характера. Принимаемое на основе консенсуса, оно лишь сообщалось в коммюнике о встрече. Та кая процедура была использована для придания саммиту осо бого статуса, исключавшего его инкорпорацию в систему институтов, предусмотренных учредительными актами. Офи-циализация статуса периодических встреч руководителей госу дарств — членов Сообществ и председателя Комиссии была осуществлена в 1986 г. путем включения соответствующего по становления в ЕЕА. Формула ЕЕА была повторена и несколько расширена в Договоре о Европейском Союзе и воспроизведена в консолидированном тексте. Современный статус Европейско го совета регулируется положениями ст. 15 ДЕС.
Решения Европейского совета — это формально-юридиче ски обязывающие акты. Однако пока они скорее напоминают директивные указания, которым должны следовать и которыми должны руководствоваться в своей практической деятельности правительства государств-членов и институты ЕС.
Реальные полномочия Европейского совета могут быть оп ределены не столько на базе нормативных текстов, сколько в результате анализа практики его деятельности. Опыт подтверж дает, что в рамках Европейского совета принимаются все наи более важные политические решения по чрезвычайно широко му спектру вопросов. Это относится ко всем сферам ведения Союза. Европейский совет решает вопросы, связанные с пере ходом к тому или иному этапу развития, принимает решения, необходимые для разработки и введения новых учредительных актов, созыва межправительственных конференций, рассматри вает и одобряет (или не одобряет) намечаемые программы раз вития, решает вопросы, связанные с приемом новых членов, определяет общие ориентиры экономического, социального и финансового развития Союза, осуществляет верховное руко водство общей внешней политикой и политикой безопасности, а также общей политикой безопасности и обороны. Именно на уровне Европейского совета принимаются все важнейшие ре шения по проблемам преодоления последствий мирового фи нансового и экономического кризиса, разразившегося в 2008 г. Практически Европейский совет может принять к своему рассмотрению любой существенно важный вопрос жизнедея тельности и эволюции Союза. Этому, в частности, способствует формула, согласно которой на рассмотрение Европейского со вета передаются все спорные проблемы, возникшие на ином уровне, в том числе на уровне Совета ЕС. Не препятствуют та кому порядку строгие правила соблюдения каждым из институ тов закрепленной за ним компетенции. Применительно к Ев ропейскому совету она определяется не предметом, а значимо стью решаемой проблемы.
10.2. Порядок работы и процедура принятия решений
Заседания Европейского совета собираются не менее двух раз в семестр. Возможен также созыв внеочередных сессий. Именно на этих заседаниях принимаются все наиболее значи мые и важные решения. Председательствует до передачи пол номочий Постоянному председателю глава государства или ру ководитель правительства той страны, которая согласно учре дительным договорам осуществляет в данный шестимесячный период председательствование в Союзе. В период между сес сиями и в рамках сроков своего председательствования он осу ществляет представительство Союза в сфере международных отношений. Обычно он лично участвует в наиболее важных встречах и переговорах, в которых представлены интеграцион ные образования. Все эти полномочия переходят в ведение По стоянного председателя с момента его вступления в должность. Председательствующий в Европейском совете в предвари тельном порядке согласовывает и находит формулу или форму лировку, которая устраивала бы всех членов ЕС. Кроме того, сама процедура работы Европейского совета, который заседает обычно два дня, построена таким образом, что началу пленарных заседаний предшествуют встречи в узком составе, своего рода неформальные беседы, давая возможность подготовить ре шение. В такого рода неформальных встречах не участвует не только вспомогательный персонал, но и порой даже министры иностранных дел. На пленарное официальное заседание выно сятся обычно те вопросы и проекты решений, которые прошли предварительную апробацию и по которым был достигнут кон сенсус. Это не исключает, однако, возможности дискуссии и весьма острых дебатов.
Председательствующий формулирует программу работы Ев ропейского совета, прибегая к помощи и консультируясь с дру гими научными институтами. Он определяет те ключевые темы, которые должны находиться в центре внимания ЕС.
Европейский совет, будучи высшим органом политического руководства Союза, воплощает в себе идею межнационального сотрудничества. Вполне естественно и понятно, что политиче ские позиции каждого из его членов в решающей степени оп ределяются национальными интересами и одновременно той политической ориентацией, которой придерживаются силы, поддерживающие главу правительства или главу государства внутри страны, их конкретной позицией по тем или иным про блемам интеграции. Изменения в составе национальных парла ментских учреждений и создаваемых на их основе правительств оказывают самое непосредственное влияние на позиции, зани маемые тем или иным национальным лидером в составе Евро пейского совета. Так, смена консервативного большинства в британской Палате общин лейбористским заметно изменила подходы Великобритании к решению многих проблем, связан ных с эволюцией и жизнедеятельностью Сообществ и Союза. Это обусловило, например, в значительной мере отказ от изо ляционистских позиций британского правительства в том, что касается сферы социального сотрудничества и решения соци альных проблем, переданных в ведение ЕС. Тем не менее реше ние многих проблем, связанных с углублением интеграции, не получило поддержки со стороны правительства этой страны. В результате Великобритания не стала ни участником Шенгенских соглашений, ни членом Еврозоны.
Вопросы, выносимые на рассмотрение заседаний Европей ского совета, принятые им решения определяют стратегию и бу дущность ЕС
Договор о реформе наделяет Высокого представителя значи тельными полномочиями в сфере ОВПБ, ОПБО, в представи тельстве ЕС в отношениях с третьими государствами и между народными организациями, ему переподчиняются представи тельства ЕС за рубежом.
Заседания Европейского совета носят закрытый характер. Их итоги сообщаются в кратком коммюнике, излагающем пе речень обсуждаемых вопросов и резюме принятых решений; разъяснение дается в заявлении председательствующего. Более подробно результаты сессии Европейского совета излагаются в специальном докладе, представляемом Европейскому пар ламенту. Согласно Декларации о месте заседаний Европейского совета начиная с 2002 г. одно заседание за каждый период председательствования должно было проводиться в г. Брюсселе (Бельгия), а по достижении порога в 18 членов ЕС все очеред ные заседания Европейского совета подлежали проведению в г. Брюсселе 1. Это общее правило сохраняется и в настоящее время, кроме особых исключительных случаев.
^ 6. СОВЕТ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Совет Европейского Союза — неотъемлемая составная часть институциональной системы ЕС. Его статус и полномо чия определены непосредственно в учредительных договорах.
Самое общее определение места и роли Совета дается в ст. 16 ДЕС.
Совет — это ведущий институт ЕС, который призван обес печить согласование национальных интересов государств-чле нов с достижением целей и выполнением задач, стоящих перед интеграционными образованиями. Совет, будучи институтом Союза, а значит, следующий предписаниям европейского пра ва, при принятии решений не может не учитывать высшие на циональные интересы государств-членов. Статус Совета, с од ной стороны, как органа Союза, а с другой стороны, как выра зителя национальных интересов государств-членов находит отражение в порядке его формирования и функционирования.
В состав Совета входят полномочные представители прави тельств государств-членов (по общему правилу на уровне ми нистров), наделенные в силу своего официального статуса пра вом участвовать в принятии решений, обязывающих представ ляемые ими государства. Многообразие функций Совета и разнообразие решаемых им проблем и вопросов вызывают не обходимость созыва Совета на уровне наиболее компетентных в той или иной области министров. Наиболее общими вопроса ми и вопросами политического характера занимается Совет, созываемый в составе министров иностранных дел или минист ров, специально ведающих европейскими делами. Его зачастую именуют Советом по общим вопросам или Советом министров иностранных дел. Однако в тех случаях, когда решаются эконо мические вопросы, такой Совет собирается преимущественно на уровне министров экономики, при решении финансовых вопросов — на уровне министров финансов или тех и других вместе. Общий список формаций утверждается Европейским советом. Однако формирование некоторых из них предусмат ривается прямо или косвенно учредительными уставами.
Различия в составе и формате заседаний Совета не влияют на его статус и правовую значимость принимаемых решений. Они лишь отражают специфику задач, решаемых данным со ставом Совета. Тем не менее ДР особо подчеркивает различие в назначении Совета, собирающегося в разном формате. Законо дательный совет, или Совет по общим вопросам, обеспечивает единообразие в деятельности различных формаций Совета. В тех случаях, когда Совет министров действует в роли законо дателя, обсуждающего и принимающего законодательные акты, он может включать дополнительно одного или двух министров
в зависимости от специфики рассматриваемого вопроса. В Со вет министров иностранных дел входят главы национальных внешнеполитических ведомств государств-членов. Специфика его структуры состоит в том, что председательствование в этом Совете осуществляет на постоянной основе Высокий предста витель по ИДПБ. Решения о созыве Совета в иных форматах принимаются Европейским советом. Председательствование в Совете различного состава (кроме Совета министров иностран ных дел) осуществляется представителями государств-членов по системе ротации, устанавливаемой Европейским советом.
Количество и периодичность проводимых заседаний Совета в нормативных актах не фиксируются. Они собираются по мере надобности и в зависимости от необходимости решения тех или иных проблем (в среднем проводится свыше 100 заседаний Совета ежегодно).
11.2. Полномочия Совета Европейского Союза
Совет ЕС наделен весьма широкими полномочиями. В обоб щенном виде они изложены в ДЕС и в определенной мере де тализированы в установлениях ДФЕС. «Совет совместно с пар ламентом, — гласит ст. 16 ДЕС, — осуществляет законода тельные и бюджетные функции. Он определяет политики и координирует их осуществление в соответствии с условиями, предусмотренными Договорами». Приведенная формула носит действительно самый общий характер, но она достаточно четко определяет сферу ведения Совета, его предназначение и круг его основных полномочий. Для того чтобы раскрыть их содер жание, необходимо обратиться к ДФЕС, к законодательству и практике их реализации.
Формула, согласно которой Совет и Европарламент совме стно осуществляют законодательные функции, отвечает реаль ному положению дел лишь отчасти. Действительно, в рамках общей законодательной процедуры проект законодательного акта считается принятым, если он одобрен в идентичной ре дакции каждым из созаконодателей, т. е. Советом и Европар-ламентом. В рамках этой процедуры Совет как бы делит свои полномочия с Европарламентом. Иначе обстоит дело при при менении специальной законодательной процедуры. Основани ем для ее применения служит указание, содержащееся непо средственно в учредительных договорах. Однако ознакомление
с этим указанием позволяет сделать вывод, что применение специальной законодательной процедуры Парламентом пред ставляет собой исключение. Во всех иных случаях, когда речь идет о применении этой процедуры, фактически законодате лем выступает сам Совет.
В рамках общей и специальной законодательной процедуры немаловажное значение имеет определение того, в каком по рядке проводится голосование в'Совете. Единого общего кри терия нет. Конкретное указание на форму и условия принятия решений устанавливается на постатейной основе учредитель ными договорами. Во всех случаях, когда имеет место голосова ние на основе принципа единогласия, каждое государство, представленное в Совете, имеет один голос. Единогласие счи тается достигнутым, если никто из членов Совета не голосовал против. Каждый член Совета обладает правом делегирования своего голоса другому члену Совета, однако возможности тако го делегирования ограничены одноразовым его использовани ем. Относительное большинство исчисляется от количества присутствующих и участвующих в голосовании. Принятым счи тается решение, собравшее наибольшее количество голосов. Посредством такого голосования принимается внутренний рег ламент Совета, решаются различные процедурные вопросы, связанные с функционированием Совета. Более сложно реша ется проблема при использовании квалифицированного боль шинства. В его основе лежит принцип двойного большинства. Порядок его применения закрепляется в ст. 16 ДЕС и ст. 238 ДФЕС и детализируется в протоколе о переходных постановле ниях, который приложен к ДР.
На первом этапе реформирования ЕС согласно Лиссабон скому договору используется система взвешенных голосов в том виде, в котором она была одобрена Ниццским договором 2001 г. Каждое государство-член наделялось на основе этого акта определенным и строго фиксированным количеством взвешенных голосов. Для получения необходимого одобрения требовалась поддержка абсолютного большинства государств-членов, обладающих суммарно не менее чем 55% взвешенных голосов. Такой порядок временно сохраняется и после вступле ния ДР в силу вплоть до 1 ноября 2014 г.
После этой даты вводится в действие принципиально новая схема. Двойное большинство выглядит здесь иначе. С одной стороны, сохраняется требование определенного минимума
числа голосов членов Совета, однако взвешенные голоса боль ше не применяются. Вместо них используется в качестве не обходимого критерия численность населения каждого из го сударств — членов ЕС. Для получения соответствующего большинства необходима поддержка 55% членов Совета, участ вующих в голосовании, и представлять они должны не менее чем 65% населения. После непродолжительного переходного периода (с 1 ноября 2014 г. по 31 марта 2017 г.) новая система определения подсчета квалифицированного большинства с 1 апреля 2017 г. окончательно вступает в силу. Приведенные календарные сроки описаны непосредственно в ДФЕС и уточ нены в Протоколе. Следует, однако, иметь в виду, что Евро пейскому совету предоставлено право вносить необходимые технические коррективы, в частности в отношении определе ния дат, непосредственно до и после принятия и вступления в силу Лиссабонского договора.
Весьма важное значение для определения численных пока зателей имеет оговорка, ставящая порядок принятия решения квалифицированным большинством голосов в зависимость от того, кто является субъектом права законодательной инициати вы. Это право закрепляется за ЕК и совместно за Комиссией и Высоким представителем по ИДПБ при рассмотрении вопро сов в рамках ОВПБ. Правом законодательной инициативы в строго ограниченной сфере наделяется также ЕЦБ. В том слу чае, если законопроект вносится институтом, наделенным со ответствующими полномочиями, сохраняются цифровые пока затели, установленные еще на основе Ниццского договора. Требуется, чтобы в поддержку решения, принимаемого на ос нове квалифицированного большинства, выступало абсолютное большинство государств-членов, представляющих не менее чем 65% населения ЕС. Во всех иных случаях, когда это требова ние, предъявляемое к субъекту законодательной инициативы, не соблюдено, для принятия положительного решения необхо димо, чтобы оно было поддержано в Совете не менее чем 75% членов Совета, участвующих в голосовании.
Совет ЕС не является постоянно действующим органом. Его заседания в зависимости от рассматриваемого вопроса со бираются в различных формациях. Практика предшествующих лет подтверждает, что такого рода заседания, как правило, весьма непродолжительны (один-два дня) и собираются по ме ре необходимости или в заранее запланированные сроки.
Председатель Совета может собирать его чрезвычайные заседа ния в случае особо острой необходимости. Компетенция Сове та в рамках ЕС носит почти универсальный характер. Он мо жет рассматривать и принимать необходимые решения по всем вопросам внутренней и внешней политики, отнесенным к компетенции ЕС. Важно, однако, что в зависимости от пред мета рассмотрения Совет обязан консультироваться и действо вать совместно с другими институтами. Такого рода контакты и взаимные консультации, осуществляемые, как правило, на уровне руководителей, имеют место в отношениях между Со ветом, Комиссией и Европарламентом. Порядок такого сотруд ничества урегулирован специальными межинституциональны ми соглашениями.
Весьма важными полномочиями наделен Совет в рамках ОВПБ. Совет принимает решения, необходимые для определе ния и осуществления общей внешней политики и политики безопасности, опираясь на постановления Европейского сове та. Этому последнему Совет направляет свои рекомендации по вопросам общей стратегии и принимает меры по ее осуществ лению путем выработки общей позиции и осуществления со вместных действий. Именно Совет должен обеспечивать един ство и эффективность действий Союза. Принимая решение о совместных действиях, Совет определяет как операциональную активность Союза, так и направленность деятельности в кон кретных областях и в связи с конкретными ситуациями. В этом случае Совет устанавливает цели совместных действий, сферу их применения, а равно средства, которые необходимо предо ставить в распоряжение Союза для достижения этих целей. Со вет также принимает решение о приостановке совместных дей ствий или об их изменении, если такая необходимость возни кает.
Решения, принимаемые Советом, обязывают все государ ства-члены. Эти последние должны в обязательном порядке предоставлять Совету всю необходимую информацию, связан ную с осуществлением совместных действий. Совет может так же запросить Комиссию о предложениях, которые необходимы для проведения ОВПБ. В случае принятия государством-чле ном каких-либо чрезвычайных мер в области внешней полити ки и безопасности оно обязано немедленно информировать об этом Совет. Если какое-либо государство — член Союза стал кивается с особо серьезными трудностями в осуществлении со вместных действий, оно должно поставить в известность об этом Совет, который путем обсуждения и обмена мнениями должен найти соответствующее решение возникших проблем. В любом случае действия, предпринимаемые государством-чле ном, не должны приходить в столкновение с целями совмест ных действий или отрицательно сказаться на их эффективно сти.
Разрабатываемая и принимаемая Советом общая позиция по вопросам внешней политики и политики безопасности должна служить основанием для осуществления национальных внешне политических акций и внешней политики государств-членов в целом применительно к отдельным географическим регионам или к отдельным проблемам международных отношений. В рамках Совета государства — члены ЕС призваны согласовы вать свои позиции и свою политику по вопросам общей внеш ней политики и политики безопасности. Целью такого рода взаимных консультаций и обмена информацией является поиск наиболее эффективных решений, обеспечивающих единство совместных действий.
Осуществление целей ОВПБ и ОПБО включает решение за дач гуманитарного, спасательного и миротворческого характе ра, а также действия ударных сил, направленные на урегулиро вание кризисов и восстановление мира. Статьей 37 ДЕС Совет наделяется правом заключать соглашения по вопросам ОВПБ с третьими государствами или международными организациями. Решение принимается в Совете на основе единогласия, если оно касается вопросов, для которых необходимо единогласие при принятии внутренних решений. Если речь идет о совмест ных действиях или выработке общей позиции, решение прини мается квалифицированным большинством голосов. Необходи мую помощь Совету оказывает Комитет по вопросам политики и безопасности, состоящий из соответствующих высших долж ностных лиц государств-членов. Он следит за общим состояни ем обстановки в сфере ОВПБ и направляет свои заключения и рекомендации Совету. Он может на основе делегирования прав осуществлять стратегическое руководство операциями по урегу лированию споров. При необходимости Совет назначает своих уполномоченных.
При рассмотрении полномочий Совета в области внешней политики следует обратить особое внимание на положения разд. V ДЕС и части пятой ДФЕС.
11.3. Порядок работы и процедура принятия решений
Порядок работы и принципиальная схема принятия ре шений в Совете определены в ст. 16 ДЕС и декларациях № 7 и № 9, порядок подготовки и принятия решений — в ст. 237— 243 ДФЕС.
Действующие нормативные правовые акты и внутренний регламент Совета не устанавливают заранее фиксированные сроки проведения заседаний. Они созываются председателем по его собственной инициативе, по просьбе одного из госу дарств-членов или по предложению Комиссии по мере необхо димости в рамках формаций, установленных Евросоветом.
Утвержденный в 2002 г. перечень формаций Совета вклю чал: Совет по общим вопросам и иностранным делам, Совет по экономическим и финансовым вопросам, Совет по вопро сам юстиции и внутренних дел, Совет по вопросам занятости, социальной политики, здравоохранения, защиты прав потреби телей, Совет по вопросам конкурентоспособности (внутренний рынок, промышленность, научные исследования), Совет по вопросам сельского хозяйства и рыболовства, Совет по вопро сам транспорта, телекоммуникаций и энергетики, Совет по во просам окружающей среды, Совет по вопросам образования молодежи и культуры. Новый состав формаций Совета должен быть учрежден после вступления в силу Лиссабонского догово ра. При подготовке проекта внесены были предложения о вве дении в рамках Совета постоянного председателя или о воз можности назначения такого постоянного председателя руко водителем Европейского совета. Эти предложения приняты не были.
Организация порядка председательствования претерпела за метные изменения. Суть этих перемен состоит в введении сис темы «тройки». Три заранее известных последовательно сме няющих друг друга представителя определенных государств, председательствующие в Совете в течение шести месяцев каж дый, образуют нечто вроде управляющей коллегии. Ее члены разрабатывают общую программу деятельности на весь период их председательствования, т. е. практически на полтора года. Они оказывают необходимое содействие друг другу и особенно председателю. Цель реформы — обеспечить стабильность и, главное, преемственность в руководстве Совета.
Представитель государства, председательствующего в дан ный момент в Совете по общим вопросам, возглавляет одно временно Комитет постоянных представителей. Председатель-ствование во всех вспомогательных органах и комитетах раз личных формаций Совета осуществляет представитель страны, председательствующей в данный момент в Совете. Председа-тельствование в Комитете по внешней политике и политике безопасности осуществляет Высокий представитель по иност ранным делам и политике безопасности. Повестка дня заседаний, подготавливаемая соответствующи ми службами, определяется председательствующим в Совете. Она включает две категории вопросов; категория А охватывает вопросы, которые были полностью согласованы в предвари тельном порядке и не нуждаются в проведении дополнитель ных дискуссий и обсуждений. Заранее достигнутый консенсус исключает голосование по этим вопросам, а одобрение соответ ствующих решений фиксируется в протоколе Совета, который скрепляется подписью председателя и генерального секретаря. Категория В включает вопросы, по которым предварительно не было достигнуто необходимого согласия. Если речь идет о вопросах, требующих единогласного решения, и согласие не было достигнуто в ходе предварительных переговоров, эти во просы, как правило, в повестку дня не вносятся. Вопросы, для решения которых требуется квалифицированное большинство голосов, могут включаться в повестку дня даже при отсутствии общего согласия. В целом преобладающей тенденцией стано вится принятие решений в Совете квалифицированным боль шинством голосов. Причем нередко эта процедура распростра няется на весьма важные сферы (формирование и назначение ЕК, совместные действия и принятие совместной позиции в сфере ОВПБ и др.).
Проведение соответствующих переговоров внутри Совета в це лях достижения согласия и поиска компромисса, а равно подго товки отвечающего общим и национальным интересам решения возлагается прежде всего на председательствующего в Совете.
^ Процедура принятия решений зависит от их содержания и значимости. Согласно учредительным договорам решения в Совете должны приниматься большинством голосов. Только вопросы процедурного характера, носящие преимущественно второстепенный и технический характер, решаются простым большинством голосов. Что касается остальных вопросов, то в зависимости от постановлений учредительных договоров или дополняющих их нормативных правовых актов решения по ним принимаются либо на основе принципа единогласия, либо квалифицированным большинством голосов. При применении принципа единогласия каждое государство-член имеет в Совете один голос, голосование «против» хотя бы одного из членов Совета исключает принятие решений. Однако, если кто-либо из членов Совета воздерживается при голосовании, это не пре пятствует признанию данного акта одобренным единогласно. Наибольшей сложностью отличается процедура принятия решений квалифицированным большинством голосов. Ее зна чение особенно велико, поскольку преобладающей тенденцией эволюции Союза является расширение круга вопросов, решае мых на основе квалифицированного большинства. Согласно процедуре, принятой до ее замены ДР, каждое государство-член обладало в Совете определенной суммой взвешенных го лосов. Их число отражало более или менее адекватно значение данного государства в составе самих интеграционных образова ний. При определении суммы взвешенных голосов учитыва лись количество населения, экономические показатели и ряд других факторов. Число взвешенных голосов каждого государ ства-члена фиксировалось непосредственно в самом учреди тельном договоре.
Ниццский договор 2001 г. в преддверии расширения Союза внес значительные изменения в цифровые значения. Они были закреплены в Протоколе о расширении Европейского Союза. Он предусматривал, что к 1 января 2005 г. число взвешенных голосов должно соответствовать следующим значениям: Герма ния, Франция, Италия и Великобритания по 29 голосов; Испа ния — 27; Австрия и Швеция — по 10; Дания, Ирландия и Финляндия — по 7; Люксембург — 4. Порог квалифицирован ного большинства устанавливался в 169 голосов, если предло жение внесено Комиссией. Если решение принималось на иной основе, то помимо минимума в 169 голосов необходимо было также, чтобы решение поддержали не менее 2/3 госу дарств-членов. Наконец, было введено правило, согласно кото рому любое государство-член может запросить о проверке того, представляет ли квалифицированное большинство 62% всего населения Союза. Если это условие не было соблюдено, реше ние не подлежало принятию 1 .
Декларация о расширении Европейского Союза, принятая на конференции в г. Ницце, содержит таблицу, фиксирующую сумму взвешенных голосов для каждого из вновь принимаемых государств (Польша — 27; Чехия, Венгрия — по 12; Латвия, Словения, Эстония, Кипр — по 4; Мальта — З) 2. Установлен ная в 2001 г. процедура временно сохраняется в ДР. Принципиально иное решение вступит в силу с 1 ноября 2014 г. и окон чательно начнет действовать с 1 апреля 2017 г. Два основных слагаемых новой процедуры — определенное число государств и численность их населения.
Вопрос о порядке принятия решений в Совете и Европей ском совете оказался одним из центральных при обсуждении проекта ДР. После длительных дискуссий и споров была выра ботана компромиссная формула, согласно которой квалифици рованное большинство составляют 55% членов Совета, вклю чающее не менее 15 государств, представляющих суммарно не менее 65% населения ЕС. Блокирующее меньшинство образует не менее четырех государств-членов. При их отсутствии реше ние считается принятым.
Несколько иная цифровая схема действует, если предложе ние внесено не Комиссией или Высоким представителем по ИДПБ. В этом случае квалифицированное большинство обра зует не менее 72% членов Совета, представляющих по меньшей мере 65% населения Союза. В рамках Европейского совета По стоянный президент и Председатель Комиссии участия в голо совании не принимают. Новые постановления, радикально из меняющие процедуру принятия решений в Европейском совете и Совете ЕС, вступят в силу после завершения переходного пе риода.
Некоторые специальные условия и процедуры применяются Советом при решении вопросов, связанных с постоянным ор ганизованным сотрудничеством. Оно служит развитию оборон ной политики ЕС (ст. 42 и 46 ДЕС, дополненные специальным Протоколом, приложенным к ДР).
Весьма важную роль в подготовке и реализации решений Совета играет специализированный аппарат, приданный Сове ту и призванный обеспечивать его работу, подготовку и испол нение принятых решений. Одним из таких наиболее важных вспомогательных органов является Комитет постоянных пред ставителей (для его обозначения часто используют аббревиату ру от французского — КОРЕПЕР). Его статус и роль определе ны в ст. 16 ДЕС и ст. 40 ДФЕС. Каждое государство — член Союза имеет свое постоянное представительство, аккредито ванное в г. Брюсселе (Бельгия). Постоянные представители го сударств-членов в ранге посла образуют в своей совокупности Комитет постоянных представителей. В рамках этого Комитета обсуждаются, рассматриваются и утверждаются проекты почти
всех решений, принимаемых Советом. Наиболее важные во просы обсуждаются самими постоянными представителями, составляющими Комитет постоянных представителей по фор муле II. Вопросы второстепенного или технического порядка рассматриваются заместителями постоянных представителей, образующими Комитет по формуле I. Члены этих комитетов поддерживают постоянную связь с правительством своей стра ны, получают непосредственные указания и директивы со сто роны ведомства иностранных дел (или ведомства по европей ским делам) и реализуют их в ходе своей повседневной практи ческой деятельности.
Необходимые помощь и содействие Совету оказывают спе циализированные вспомогательные органы, предусмотренные в ДР, например Экофин, Постоянный комитет по вопросам внутренней безопасности, Комитет по вопросам политики и безопасности и др.
Внутренняя организация технического аппарата Совета, объединяемого в рамках Генерального секретариата, определя ется самим Советом. В этом аппарате занято около 10 тыс. со трудников.
В работах, посвященных Совету ЕС, обычно отмечается, что это весьма закрытый институт, сведения о работе которого можно почерпнуть только из официальных отчетов, нередко ограничивающихся краткими коммюнике, перечисляющими вопросы, находившиеся на его рассмотрении. Такая ситуация вызывает весьма острую критику, особенно с учетом того, что Совет выполняет в значительной мере функции законодатель ного органа Союза. Между тем по общему правилу законо творчество — это наиболее открытый процесс, и в рамках на циональных парламентских учреждений открытость заседаний и публикация стенографических отчетов о работе, различного рода досье по обсуждаемым вопросам считается одним из су щественных условий демократического законодательного про цесса. Раздел II ДЕС содержит специальное постановление, которое предусматривает принятие необходимых мер в целях расширения доступа общественности к документам Совета. В рамках внутреннего регламента подлежат определению слу чаи, когда Совет рассматривается как действующий в качестве законодательного органа. Следовательно, должен быть обеспе чен максимально облегченный доступ к документам с тем, что бы сделать законодательный процесс более прозрачным, не принося, однако, в жертву эффективность. Всякий раз, когда Совет действует в качестве законодательного органа, результа ты голосования, выступления и заявления по мотивам голосо вания, равно как другие декларации и заявления, вносимые в протокол заседания Совета, подлежат обязательному обнародо ванию.
В своей деятельности Совет поддерживает тесные контакты с Комиссией и Европейским парламентом. Формы и особенно сти этих связей регулируются внутренним регламентом Совета, а равно различными межинституциональными соглашениями, заключаемыми между отдельными институтами (в основном между Советом, Комиссией, Парламентом). Совет обладает не обходимой процессуальной правоспособностью и, в частности, обладает правом обращаться в Суд ЕС с исками против других институтов Союза. В свою очередь, Совет может нести ответст венность, особенно при вчинении исков о бездействии или об аннулировании.
Резиденция Совета находится в г. Брюсселе. Здесь же обыч но проводятся его заседания. Это, однако, не исключает воз можности созыва заседаний Совета и вне его постоянного ме ста пребывания.
